摘要:美国新经济模式的成功在相当大程度上源于其自上世纪80年代实施的一系列推动科技与经济紧密结合的创新政策。美国作为尊崇自由市场制度的国家,政府在创新政策的制订与实施中经历了一个从观念性地位的确立到政策系统的成熟发展的演变历程。纵观美国创新政策的演变历程,其政策的结构性演进过程为我国经济模式转轨期创新政策的制订提供启示。
本文欲探询美国创新政策的历史渊源,分析特定背景下美国创新政策的结构性内容和特征,从而为我国构建"创新型国家"的理论和实践起到它石攻玉之效。
一、创新政策的内涵和外延
从渊源来讲,科技政策是创新政策的前身。但现阶段,我们决不能用科技政策代替创新政策。为了能很好地理解创新政策和科技政策的区别,首先我们要理解发明与创新之间的重大差别。发明是智力过程而创新是社会经济过程。严格来讲,科技政策一般分为科学政策和技术政策两大类。科学政策关注的是科学事业自身的发展,以支持基础性研究为主；技术政策关注的是如何推进技术的前沿,更多地表现为对实用研究和开发工作的支持。从技术政策来说,政策制定者们除了军备竞争、国防安全和科学探险等因素之外,也不同程度地考虑到了它对经济的推动作用。但必须认识到,即使是和经济发展密切相关的工业技术政策,所着眼的也首先是技术的领先性和竞争力,以及在未来发展中的战略优势。因而它与直接推动经济的发展还有距离。
可以讲,增加发明的数量和质量是科学政策与技术政策制定者的任务,而把发明转化为创新,则是创新政策制定者的任务。科技政策的主要目标是为经济增长创造科学技术基础。而如何利用这个基础,使企业通过科技进步生产新产品和建立新工序,则是一种异常复杂的社会经济活动，它要求政府提供更加广泛的政策服务,这远远超出了科技政策的范围,创新政策的提出,正是对这种需求的反映。
为此,本文强调创新政策是更关注科技成果的市场化过程的政策,它要求把科学技术活动与创新过程中的其他活动,尤其是与经济、法律、财税、工业、能源、社会、教育、产业等相关的活动紧密结合起来的政策,是作用于创新网络的政策领域。
二、美国创新政策演变历程及其特征分析
美国创新政策体系的构建经历了一个从最初认识到确立及蓬勃发展的过程,本文依美国创新政策在不同历史时期的表现特征,将美国创新政策的发展历程分为四个阶段。
1.知识生产政策与应用扩散政策三分阶段
上个世纪60年代以前,美国基本上是一个信奉市场万能的资本主义国家，一直以市场竞争择胜者的做法为创新配置资源。联邦政府常以直接资助、法令、法规等创新政策手段,而不是官方的产业政策或直接参与方法来推动工业创新。
但这种政策观念到肯尼迪政府时期有所变化。肯尼迪政府认为政府应在创新中起直接的、活跃的作用。其相应的举措有:提出一系列促进创新的计划,l962 年的工业技术计划和1965年实施的国家技术服务计划。但由于这一时期政府部门对创新的认识还未形成优势,国会参众两院及白宫拨款委员会对创新政策或计划常常持有怀疑甚至否定的态度,因而这些计划实施后还未进入20世纪70年代就夭折了。
但到20世纪70年代,尼克松政府时期,由于石油危机、生产率下降、贸易赤字、失业等一系列经济问题, 迫使政府重新考虑在支持研究开发上的立场。此时政府提出"新技术机会计划"(1971年),虽然该计划最终 也夭折了,但此时美国政府对创新政策的认识有了重大转折。
卡特上台后,对技术创新更为重视,标志之一是联邦政府对R&D的资助额上升；其二,卡特政府促进了"国家1979技术创新法"在国会的通过,使得联邦政府资助、推动技术的行为合法化。
在这一阶段,虽美国政府已经认识到科学、技术对经济增长的关键决定性作用,但在政策制定方面,其认识是有限的。在这一时期政策制定仍受新古典经济学派技术创新政策主张的影响,认为政府干预技术创新的合理性在于技术创新过程中存在着"市场失灵",为纠正"市场失灵",政府应出面对市场失灵的领域进行干预。这种理论主张仍局限于将技术创新过程看作一个"黑箱",他们并不关心这个黑箱内部的运作,认为良好的市场机制会自动使这个黑箱的内部运行达到最优。这种理论观点导致了一种"二分法"的政策框架, 即认为知识生产与应用扩散分属两个范畴,从政策制订角度,政府只应该干涉前一阶段,而应用扩散应由市场机制来完成。因此,这一阶段的政策导向则是,政府不必要在产业部门的技术开发、扩散及商业化过程中扮演任何角色,而只需对大学和公共部门的基础科学研究进行资助。
因此,这一时期美国创新政策的主要特征为:
(1) 科技政策是创新政策的主要内容
这一时期政府在制定创新政策方面的重点主要依靠大学和国家实验室发展基础研究、通过国防的研发发展高技术；相信科学研究会自动走向创新,实现创新。
(2)创新政策工具比较单一
虽然尼克松政府已经关注对R&D的税收优惠,并修订了反托拉斯法以鼓励企业之间的合作研究。但这一 时期政府在创新管理上认识不足,对各种政策于段的效果缺乏了解,因此,直接资助是主要的政策工具。
2.注重创新全过程阶段
20世纪80年代里根政府时期,创新政策从科技政策和产业政策中逐渐独立出来,成为政策大系统内一个不容忽视的领域。
在这一历史阶段,创新政策的制订受新熊彼特学派对政策制订主张的影响,强调技术创新在经济增长 中的核心作用,将技术创新视为一个由科学、技术和市场三者相互作用构成的复杂过程,重视对"黑箱"内部运作机制的揭示,并在分析这一过程的基础上提出了许多著名的技术创新模型。在技术创新政策方面,强调技术创新过程中的各个环节都需要政策的支持,并强调旨在促进技术创新扩散的政策尤为重要。
由于理论的指导和实践经验的启示,这一阶段美国技术创新政策的特点表现为:
(1)重视技术创新的全过程
创新政策不仅重视基础研究,同时关注影响创新的各个环节:使得政策的制定不仅关注技术的供应,同时也重视满足技术需求及信息高速公路方面的问题。主要措施有:政府在R&D方面投入了更多的资金,积极鼓励工业部门、州与地方政府以及其他机构共同增加对R&D的投资,此时美国的科技政策重点在于重视技术科学,并
